堅持做“真PPP” 推動高質量發展

——財政部推動PPP規范發展、陽光運行新規解讀

2022年11月22日 來源：中國財經報

  11月18日，財政部印發《關于進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規范發展、陽光運行的通知》（以下簡稱《通知》），圍繞高質量發展目標，對各方廣泛關注的PPP模式適用范圍、社會資本資質、存量資產轉讓、績效履約管理、項目合同審查等予以明確，旨在推動PPP運行更加規范，推動PPP事業行穩致遠。

  業界專家表示，《通知》的出臺體現了提升運營效率、鼓勵公平競爭、嚴控債務風險的導向，有助于增強市場信心和預期，提升政府監管能力和服務水平，促進公共服務提質增效。同時，還能進一步發揮PPP作為推動全面深化改革政策工具的效力，引導優化市場資源配置，推動有效市場和有為政府結合，為更好理順政府和市場關系、構建高水平社會主義市場經濟體制提供支撐。

  貫徹決策部署 助力擴大投資

  今年以來，黨中央、國務院對穩定經濟大盤和保障改善民生作出一系列重要部署。此次發布《通知》旨在貫徹落實相關決策部署，助力擴大有效投資，穩定經濟發展基本盤。7月召開的中央政治局工作會議強調，要堅持穩中求進工作總基調，著力推動高質量發展，宏觀政策要在擴大需求上積極作為。黨的二十大報告提出，要構建高水平社會主義市場經濟體制，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用；健全基本公共服務體系，提高公共服務水平，堅持在發展中保障和改善民生。此外，今年4月召開的中央財經委員會第十一次會議明確，要多輪驅動，發揮政府和市場、中央和地方、國有資本和社會資本多方面作用，分層分類加強基礎設施建設，推動PPP模式規范發展、陽光運行，引導社會資本參與市政設施投資運營。

  “在全國上下深入學習貫徹黨的二十大精神之際，《通知》的出臺，對于推動PPP高質量發展，提振社會資本乃至全社會的信心，幫助我國經濟盡早走出疫情陰霾具有重要意義。”上海交通大學PPP研究中心主任胡昊說。

  經過多年實踐，PPP在助力經濟穩增長、增進民生福祉、推動國家治理體系與治理能力現代化中發揮了重要作用。統計數據顯示，截至今年10月底，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫（以下簡稱PPP項目庫）累計入庫項目10332個、投資額16.6萬億元；累計簽約項目8448個、投資額13.9萬億元；累計開工建設項目6665個、投資額11萬億元。

  做好前期論證 提升綜合效益

  近年來，財政部堅持推動PPP規范發展，不斷健全制度體系，加強風險防控，完善管理舉措，強化信息公開等，取得了積極成效。結合各地PPP實踐中存在的一些難點、痛點問題，《通知》從做好項目前期論證、推動項目規范運作、嚴防隱性債務風險、保障項目陽光運行四方面進一步規范PPP發展路徑。

  《通知》要求，充分做好項目前期工作。地方財政部門應會同有關方面科學把握PPP模式的適用范圍，對于屬于公共服務領域、需求長期穩定、回報機制清晰、收益水平合理、具有運營內容的項目，可采用PPP模式實施；優先實施具有強運營屬性、長期穩定經營性收益的項目。

  “這表明我國發展PPP事業始終堅守初心，堅持政府和市場相結合的投資模式創新，響應了二十大報告堅持兩個‘毫不動搖’，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用、更好發揮政府作用的要求。”安徽省財政廳PPP中心主任周濤表示。

  圍繞挖掘PPP項目潛在經濟效益、社會效益、環境效益，《通知》首次提出在項目前期論證階段探索開展綠色治理（ESG）評價。“這是非常好的嘗試，也是進一步貫徹新發展理念的具體體現。”中國投資咨詢有限公司副總經理譚志國認為，ESG評價在國際資本市場已經獲得了廣泛應用，相對比較成熟。在PPP項目中開展ESG評價，將引導各主體更加注重項目的社會效益、環境效益，既要算經濟賬，又要算綜合賬，真正實現經濟效益、社會效益、生態效益、安全效益相統一。

  針對規范開展PPP項目財政承受能力論證，《通知》延續既有政策口徑，進一步明確省級財政部門應壓實轄內市縣財政部門財政承受能力論證責任，嚴守一般公共預算支出10%紅線的要求，旨在將PPP財承論證與項目實際建設緊密結合，促進精準高效投資，保障本級財政發展更可持續。《通知》強調，跨地區、跨層級PPP項目的財承論證應合理規劃和分擔支出責任，嚴禁通過“借用”未受益地區財政承受能力空間等方式，規避財政承受能力10%紅線約束；審慎合理預測一般公共預算支出規模和增長率，嚴禁脫離項目實際通過“報小建大”等方式調整項目財政支出責任。

  在項目庫管理方面，《通知》清晰界定了各級財政部門的管理職責，明確PPP項目庫項目要堅持“屬地管理”原則，由地方財政部門負責本級PPP項目的入庫審核、動態調整、監督管理以及項目信息的錄入、更新、篩查等工作，并對本級入庫PPP項目的規范性以及項目信息的真實性、完整性、準確性、及時性負責。省級財政部門要對轄內項目庫項目管理負總責，切實加強項目變化審核把關，及時跟蹤項目進展，確保履職管理到位。

  值得關注的是，為了適應規范發展要求，PPP項目庫將進一步細分為準備庫和執行庫。處于準備、采購階段的項目納入準備庫，處于執行階段的項目納入執行庫，以加強項目全生命周期預算管理、績效管理、履約管理，促進項目執行與預算安排更加緊密。

  此外，《通知》要求，地方財政部門要建立健全項目入庫聯評聯審機制，加強PPP項目入庫審核與地方政府隱性債務風險防范工作協同和信息共享，進一步強化項目入庫審查。

  強調規范運作 夯實發展基礎

  長期以來，社會各界廣泛關注PPP項目社會資本資質問題。《通知》明確，地市級、縣區級地方人民政府實際控制的國有企業（上市公司除外）可以代表政府方出資參與PPP項目，但不得作為本級PPP項目的社會資本方。

  對于存量資產轉讓項目運作，《通知》要求，擬采用轉讓—運營—移交（TOT）等方式盤活存量資產的項目，應具有長期穩定經營性收益，嚴格履行國有資產評估、轉讓程序，合理確定轉讓價格。同時，TOT項目不得由本級政府實際控制的國有企業作為社會資本方搞“自我循環”，不得通過將無經營性收益的公益性資產有償轉讓或者分年安排財政資金支付資產轉讓成本等方式虛增財政收入。這些舉措貫徹落實了國務院關于進一步盤活存量資產、擴大有效投資的相關要求，通過TOT模式引入具有先進技術、能夠提升運營效率的社會資本，有助于形成存量資產和新增投資的良性循環。

  針對項目履約，《通知》強調，政府和社會資本雙方應切實增強誠信守約意識，依法依規履行合同義務，保障項目有序實施和公共服務持續穩定供給；應當依據合同約定按時足額繳納項目資本金和項目公司注冊資本，不得以任何方式抽回、挪用。此外，政府方不能“新官不理舊賬”，要帶頭誠信履約，不得以拖延竣工驗收時間、延遲績效考核等方式拖欠政府付費，影響PPP市場營商環境。

  “《通知》更強調要‘真做PPP’‘做真PPP’，避免本級財政出現‘自我循環’，防止走偏變異，不僅將極大激發社會資本參與PPP的熱情，也堵住了部分‘假PPP’項目的通道。未來，PPP模式在穩投資、提效率等方面效果將更加顯著。”譚志國表示。

  注重風險防控 推動陽光運行

  圍繞強化PPP風險防控，特別是嚴防隱性債務風險，《通知》對項目合同審核、項目執行信息復核和項目預算管理提出了要求。

  PPP項目合同是約定政府方和項目公司（社會資本）權利義務的核心，做好項目合同的前置審核與監管，有助于嚴防新增隱性債務風險、保障PPP全生命周期規范實施。針對項目合同審核，《通知》延續既有政策口徑，并明確提出“兩個嚴禁”，要求地方財政部門嚴格做好本級PPP項目合同審查工作。

  具體而言，一是嚴禁在合同及相關補充協議中約定由政府方或政府方出資代表向社會資本方回購投資本金、承諾固定回報、保障最低收益、承擔社會資本方投資本金損失、承擔項目融資償還責任以及以其他名股實債方式融資等兜底條款；二是嚴禁通過簽訂抽屜協議、陰陽合同等方式規避監管。

  “在市場上現有的投融資模式中，PPP模式是對地方政府隱性債務風險防范最嚴格、最有效的方式之一。”譚志國表示，強調10%的財承紅線、項目合同審核與項目穿透式監管，都體現了更加注重對地方政府隱性債務的防范。可以預見，規范的PPP項目在嚴防隱性債務風險上將更具優勢，更能真正兼顧穩增長與防風險。

  針對項目執行信息復核，《通知》進一步明確，省級財政部門應組織對項目合同內容、社會資本方資格條件等進行復核，不得將違反地方政府債務管理規定、社會資本方不符合資格條件的項目納入執行庫，也不得給未納入執行庫的項目安排財政預算。《通知》通過明確項目合規執行與預算安排間的關系，進一步強化財政部門管理抓手，確保規范執行到位。

  “上述要求進一步壓實了省級財政部門職責，有助于相關主管部門注重事先審批，強化項目執行階段動態管理，有利于控制項目風險。”北京植德律師事務所高級顧問宋雅琴說。

  對于規范項目預算管理，《通知》明確，政府方按照PPP項目合同約定承擔的股權投資、運營補貼等財政支出責任，以及取得的資產權益和特許經營權轉讓收入、股息等收入，均全面納入預算管理。同時，按照預算編制程序和要求，將已進入付費期的PPP項目合同約定的年度財政支出責任納入預算，通過進一步深化PPP項目預算管理，加強財政收支規范，強化政府履約保障。

  此外，《通知》延續以信息公開保障PPP項目陽光運行的要求，強調地方財政部門要依托全國PPP綜合信息平臺，加快推動PPP項目全生命周期信息公開，據實做好入庫PPP項目的財政支出責任數據和本級財政一般公共預算支出數據的更新，真實、完整、準確、及時反映項目實施進展情況，客觀呈現地區財力以便利投融資決策，并主動接受審計監督、社會監督。

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