——《國(guó)家發(fā)展改革委等部門(mén)關(guān)于完善招標(biāo)投標(biāo)交易擔(dān)保制度進(jìn)一步降低招標(biāo)投標(biāo)交易成本的通知》解讀

杭州師范大學(xué) 尹劍斌

  近日，國(guó)家發(fā)展改革委等13個(gè)部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《國(guó)家發(fā)展改革委等部門(mén)關(guān)于完善招標(biāo)投標(biāo)交易擔(dān)保制度進(jìn)一步降低招標(biāo)投標(biāo)交易成本的通知》（發(fā)改法規(guī)〔2023〕27號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）。《通知》提出的七大政策措施，具有引領(lǐng)性、規(guī)范性和前瞻性，體現(xiàn)了招標(biāo)投標(biāo)交易市場(chǎng)化、電子化和法治化的根本要求和最新發(fā)展趨勢(shì)。隨著《通知》的深入落實(shí)，七大政策措施將在市場(chǎng)存量資金盤(pán)活、企業(yè)交易成本降低、誠(chéng)信守法經(jīng)營(yíng)引導(dǎo)、營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化等諸多方面發(fā)揮重要推動(dòng)作用。

  一、完善招標(biāo)投標(biāo)交易擔(dān)保制度具有重要意義

  （一）完善招標(biāo)投標(biāo)交易擔(dān)保制度，是深入貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署的需要。

  中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)定不移深化改革，更大激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力。《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)扎實(shí)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)一攬子政策措施的通知》（國(guó)發(fā)〔2022〕12號(hào)）明確要求，在招投標(biāo)領(lǐng)域全面推行保函（保險(xiǎn)）替代現(xiàn)金繳納投標(biāo)、履約、工程質(zhì)量等保證金，鼓勵(lì)招標(biāo)人對(duì)中小微企業(yè)投標(biāo)人免除投標(biāo)擔(dān)保。招標(biāo)投標(biāo)在提高配置效率、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)方面發(fā)揮著重要作用，招投標(biāo)活動(dòng)范圍涵蓋面廣，交易體量大，政策效應(yīng)快，擔(dān)保是招投標(biāo)制度的重要組成部分，對(duì)提高企業(yè)的自我約束意識(shí)，降低違約概率，減少?lài)鷺?biāo)串標(biāo)、弄虛作假、轉(zhuǎn)包掛靠、違法分包和合同違約失信等問(wèn)題有著重要作用。招標(biāo)投標(biāo)交易擔(dān)保制度的完善，對(duì)于保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)化資源配置、促進(jìn)優(yōu)勝劣汰、反對(duì)市場(chǎng)壟斷、發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)都具有重要意義。

  （二）完善招標(biāo)投標(biāo)交易擔(dān)保制度，是創(chuàng)新優(yōu)化交易擔(dān)保方式的需要。

  招投標(biāo)擔(dān)保包括投標(biāo)擔(dān)保、履約擔(dān)保等，主要有保函和保證金兩種方式。實(shí)踐中，對(duì)于工程服務(wù)領(lǐng)域投標(biāo)，由于其數(shù)額較少，一般都傾向于采用銀行轉(zhuǎn)賬的投標(biāo)保證金形式。但對(duì)于工程施工投標(biāo)，由于標(biāo)的額比較大，在市場(chǎng)交易體量不斷增加的背景下，相關(guān)保證金對(duì)企業(yè)資金占用總量也在日益增長(zhǎng)，產(chǎn)生的市場(chǎng)總體交易成本已不容忽視。同時(shí)，一些保證金接收單位的繳納、退還手續(xù)繁瑣，需要耗費(fèi)較多時(shí)間和人力，加大了綜合成本。為切實(shí)降低制度性交易成本，更大激發(fā)市場(chǎng)活力，以現(xiàn)金為主的傳統(tǒng)保證金繳納方式亟待進(jìn)一步創(chuàng)新優(yōu)化。

  （三）完善招標(biāo)投標(biāo)交易擔(dān)保制度，是推廣成功經(jīng)驗(yàn)、擴(kuò)大政策效應(yīng)的需要。

  部分地方大力推廣保函應(yīng)用，各地平臺(tái)普遍對(duì)接金融機(jī)構(gòu)服務(wù)，全面推行電子保函應(yīng)用，有效降低企業(yè)資金占用和交易成本，取得了顯著的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，形成了一批可復(fù)制可推廣的成功經(jīng)驗(yàn)。比如，合肥市推行公共資源交易電子保函，大幅減少投標(biāo)企業(yè)的資金占用。2021年5月初，合肥正式上線(xiàn)投標(biāo)保證金電子保函服務(wù)平臺(tái)（合肥信易貸電子保函平臺(tái)），生成電子保函，實(shí)現(xiàn)“群眾少跑路，數(shù)據(jù)多跑腿”。濟(jì)南市在建設(shè)工程投標(biāo)保證保險(xiǎn)中引入信用機(jī)制，實(shí)施差異化費(fèi)率。同時(shí)，濟(jì)南電子招投標(biāo)系統(tǒng)已與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)系統(tǒng)對(duì)接，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)了電子保函線(xiàn)上傳輸，既防止投標(biāo)企業(yè)提供虛假保證保險(xiǎn)，保障了數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，又實(shí)現(xiàn)投標(biāo)企業(yè)零跑腿，提高了投標(biāo)效率。

  二、抓牢降低企業(yè)負(fù)擔(dān)的三個(gè)關(guān)鍵

  近年來(lái)，國(guó)務(wù)院及各部門(mén)出臺(tái)了一系列規(guī)范保證金管理、減少涉企保證金種類(lèi)、優(yōu)化保證金繳納方式、降低企業(yè)負(fù)擔(dān)的政策文件，《通知》與這些相關(guān)政策文件一脈相承，集中體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

  一是在招投標(biāo)交易中加快推動(dòng)以保函替代現(xiàn)金繳納涉企保證金。《通知》規(guī)定全面推廣保函（保險(xiǎn)），鼓勵(lì)招標(biāo)人接受擔(dān)保機(jī)構(gòu)的保函、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的保單等其他非現(xiàn)金交易擔(dān)保方式繳納投標(biāo)保證金、履約保證金、工程質(zhì)量保證金。

  二是加強(qiáng)信用建設(shè)和應(yīng)用，積極探索將信用評(píng)價(jià)結(jié)果直接應(yīng)用于各類(lèi)擔(dān)保的辦法，為信用狀況良好的企業(yè)提供便利，降低擔(dān)保費(fèi)用、簡(jiǎn)化擔(dān)保程序。《通知》規(guī)定，對(duì)于政府投資項(xiàng)目以外的依法必須招標(biāo)項(xiàng)目和非依法必須招標(biāo)項(xiàng)目，各地要制定相應(yīng)政策，鼓勵(lì)招標(biāo)人根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和投標(biāo)人誠(chéng)信狀況，在招標(biāo)文件中明確減免投標(biāo)保證金的措施。鼓勵(lì)招標(biāo)人對(duì)無(wú)失信記錄的中小微企業(yè)或信用記錄良好的投標(biāo)人，給予減免投標(biāo)保證金的優(yōu)惠待遇。鼓勵(lì)國(guó)有企事業(yè)單位招標(biāo)人制定實(shí)施分類(lèi)減免投標(biāo)保證金的相關(guān)措施。企事業(yè)單位實(shí)行集中招標(biāo)采購(gòu)制度的，可以探索試行與集中招標(biāo)采購(gòu)范圍對(duì)應(yīng)的集中交易擔(dān)保機(jī)制，避免投標(biāo)人重復(fù)提供投標(biāo)保證金。

  三是積極發(fā)展電子保函，便于使用及管理，進(jìn)一步降低保函綜合社會(huì)成本。《通知》明確鼓勵(lì)使用電子保函，降低電子保函費(fèi)用。

  三、把握四方面重要舉措

  （一）尊重市場(chǎng)主體自主選擇權(quán)

  投標(biāo)擔(dān)保屬于市場(chǎng)主體意定權(quán)利。《通知》明確招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)同時(shí)接受現(xiàn)金保證金和銀行保函等非現(xiàn)金交易擔(dān)保方式。規(guī)定投標(biāo)人、中標(biāo)人在招標(biāo)文件約定范圍內(nèi)，可以自行選擇交易擔(dān)保方式，招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和其他任何單位不得排斥、限制或拒絕。

  （二）規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)交易擔(dān)保行為

  《通知》強(qiáng)調(diào)，通過(guò)招標(biāo)文件規(guī)范約定招標(biāo)投標(biāo)交易擔(dān)保形式、金額或比例、收退時(shí)間等；明確依法必須招標(biāo)項(xiàng)目的招標(biāo)人不得強(qiáng)制要求投標(biāo)人、中標(biāo)人繳納現(xiàn)金保證金；規(guī)定任何單位和個(gè)人不得為投標(biāo)人、中標(biāo)人指定出具保函、保單的銀行、擔(dān)保機(jī)構(gòu)或保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。并專(zhuān)門(mén)對(duì)保證金的收取和退還進(jìn)行了規(guī)范，強(qiáng)調(diào)，以現(xiàn)金形式提交保證金的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)退還保證金本金和銀行同期存款利息。

  （三）開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)清理、減免行動(dòng)

  各地方政府有關(guān)部門(mén)、各有關(guān)單位和企業(yè)組織開(kāi)展清理歷史沉淀保證金專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，按照“誰(shuí)收取、誰(shuí)清理、誰(shuí)退還”的原則，全面清理投標(biāo)保證金、履約保證金、工程質(zhì)量保證金等各類(lèi)歷史沉淀保證金，做到應(yīng)退盡退。各省級(jí)招標(biāo)投標(biāo)指導(dǎo)協(xié)調(diào)工作牽頭部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同各有關(guān)行政監(jiān)督部門(mén)，制定出臺(tái)鼓勵(lì)本地區(qū)政府投資項(xiàng)目招標(biāo)人全面或階段性停止收取投標(biāo)保證金，或者分類(lèi)減免投標(biāo)保證金的政策措施，并完善保障招標(biāo)人合法權(quán)益的配套機(jī)制。

  （四）健全交易擔(dān)保服務(wù)體系

  《通知》著眼于健全交易擔(dān)保服務(wù)體系，推動(dòng)信息互聯(lián)互通，切實(shí)解決信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，推進(jìn)交易擔(dān)保相關(guān)信用信息的歸集共享，推動(dòng)建立銀行、擔(dān)保機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)間的招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)主體履約信用信息共享機(jī)制。鼓勵(lì)各類(lèi)銀行、擔(dān)保機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和電子招標(biāo)投標(biāo)交易平臺(tái)對(duì)符合條件的投標(biāo)人、中標(biāo)人簡(jiǎn)化交易擔(dān)保辦理流程、降低服務(wù)手續(xù)費(fèi)用。依法依規(guī)對(duì)銀行、擔(dān)保機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)信用監(jiān)管，嚴(yán)格防范并依法懲戒交易擔(dān)保違法失信行為。

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