——《國家發展改革委等部門關于完善招標投標交易擔保制度進一步降低招標投標交易成本的通知》解讀

杭州師范大學 尹劍斌

  近日，國家發展改革委等13個部門聯合印發了《國家發展改革委等部門關于完善招標投標交易擔保制度進一步降低招標投標交易成本的通知》（發改法規〔2023〕27號，以下簡稱《通知》）。《通知》提出的七大政策措施，具有引領性、規范性和前瞻性，體現了招標投標交易市場化、電子化和法治化的根本要求和最新發展趨勢。隨著《通知》的深入落實，七大政策措施將在市場存量資金盤活、企業交易成本降低、誠信守法經營引導、營商環境優化等諸多方面發揮重要推動作用。

  一、完善招標投標交易擔保制度具有重要意義

  （一）完善招標投標交易擔保制度，是深入貫徹落實黨中央、國務院決策部署的需要。

  中央經濟工作會議強調，要堅定不移深化改革，更大激發市場活力和社會創造力。《國務院關于印發扎實穩住經濟一攬子政策措施的通知》（國發〔2022〕12號）明確要求，在招投標領域全面推行保函（保險）替代現金繳納投標、履約、工程質量等保證金，鼓勵招標人對中小微企業投標人免除投標擔保。招標投標在提高配置效率、促進公平競爭方面發揮著重要作用，招投標活動范圍涵蓋面廣，交易體量大，政策效應快，擔保是招投標制度的重要組成部分，對提高企業的自我約束意識，降低違約概率，減少圍標串標、弄虛作假、轉包掛靠、違法分包和合同違約失信等問題有著重要作用。招標投標交易擔保制度的完善，對于保護市場競爭、優化資源配置、促進優勝劣汰、反對市場壟斷、發展市場經濟都具有重要意義。

  （二）完善招標投標交易擔保制度，是創新優化交易擔保方式的需要。

  招投標擔保包括投標擔保、履約擔保等，主要有保函和保證金兩種方式。實踐中，對于工程服務領域投標，由于其數額較少，一般都傾向于采用銀行轉賬的投標保證金形式。但對于工程施工投標，由于標的額比較大，在市場交易體量不斷增加的背景下，相關保證金對企業資金占用總量也在日益增長，產生的市場總體交易成本已不容忽視。同時，一些保證金接收單位的繳納、退還手續繁瑣，需要耗費較多時間和人力，加大了綜合成本。為切實降低制度性交易成本，更大激發市場活力，以現金為主的傳統保證金繳納方式亟待進一步創新優化。

  （三）完善招標投標交易擔保制度，是推廣成功經驗、擴大政策效應的需要。

  部分地方大力推廣保函應用，各地平臺普遍對接金融機構服務，全面推行電子保函應用，有效降低企業資金占用和交易成本，取得了顯著的經濟社會效益，形成了一批可復制可推廣的成功經驗。比如，合肥市推行公共資源交易電子保函，大幅減少投標企業的資金占用。2021年5月初，合肥正式上線投標保證金電子保函服務平臺（合肥信易貸電子保函平臺），生成電子保函，實現“群眾少跑路，數據多跑腿”。濟南市在建設工程投標保證保險中引入信用機制，實施差異化費率。同時，濟南電子招投標系統已與保險機構業務系統對接，推動實現了電子保函線上傳輸，既防止投標企業提供虛假保證保險，保障了數據準確，又實現投標企業零跑腿，提高了投標效率。

  二、抓牢降低企業負擔的三個關鍵

  近年來，國務院及各部門出臺了一系列規范保證金管理、減少涉企保證金種類、優化保證金繳納方式、降低企業負擔的政策文件，《通知》與這些相關政策文件一脈相承，集中體現在以下三個方面：

  一是在招投標交易中加快推動以保函替代現金繳納涉企保證金。《通知》規定全面推廣保函（保險），鼓勵招標人接受擔保機構的保函、保險機構的保單等其他非現金交易擔保方式繳納投標保證金、履約保證金、工程質量保證金。

  二是加強信用建設和應用，積極探索將信用評價結果直接應用于各類擔保的辦法，為信用狀況良好的企業提供便利，降低擔保費用、簡化擔保程序。《通知》規定，對于政府投資項目以外的依法必須招標項目和非依法必須招標項目，各地要制定相應政策，鼓勵招標人根據項目特點和投標人誠信狀況，在招標文件中明確減免投標保證金的措施。鼓勵招標人對無失信記錄的中小微企業或信用記錄良好的投標人，給予減免投標保證金的優惠待遇。鼓勵國有企事業單位招標人制定實施分類減免投標保證金的相關措施。企事業單位實行集中招標采購制度的，可以探索試行與集中招標采購范圍對應的集中交易擔保機制，避免投標人重復提供投標保證金。

  三是積極發展電子保函，便于使用及管理，進一步降低保函綜合社會成本。《通知》明確鼓勵使用電子保函，降低電子保函費用。

  三、把握四方面重要舉措

  （一）尊重市場主體自主選擇權

  投標擔保屬于市場主體意定權利。《通知》明確招標人應當同時接受現金保證金和銀行保函等非現金交易擔保方式。規定投標人、中標人在招標文件約定范圍內，可以自行選擇交易擔保方式，招標人、招標代理機構和其他任何單位不得排斥、限制或拒絕。

  （二）規范招標投標交易擔保行為

  《通知》強調，通過招標文件規范約定招標投標交易擔保形式、金額或比例、收退時間等；明確依法必須招標項目的招標人不得強制要求投標人、中標人繳納現金保證金；規定任何單位和個人不得為投標人、中標人指定出具保函、保單的銀行、擔保機構或保險機構。并專門對保證金的收取和退還進行了規范，強調，以現金形式提交保證金的，應當同時退還保證金本金和銀行同期存款利息。

  （三）開展專項清理、減免行動

  各地方政府有關部門、各有關單位和企業組織開展清理歷史沉淀保證金專項行動，按照“誰收取、誰清理、誰退還”的原則，全面清理投標保證金、履約保證金、工程質量保證金等各類歷史沉淀保證金，做到應退盡退。各省級招標投標指導協調工作牽頭部門應當會同各有關行政監督部門，制定出臺鼓勵本地區政府投資項目招標人全面或階段性停止收取投標保證金，或者分類減免投標保證金的政策措施，并完善保障招標人合法權益的配套機制。

  （四）健全交易擔保服務體系

  《通知》著眼于健全交易擔保服務體系，推動信息互聯互通，切實解決信息不對稱問題，推進交易擔保相關信用信息的歸集共享，推動建立銀行、擔保機構和保險機構間的招標投標市場主體履約信用信息共享機制。鼓勵各類銀行、擔保機構、保險機構和電子招標投標交易平臺對符合條件的投標人、中標人簡化交易擔保辦理流程、降低服務手續費用。依法依規對銀行、擔保機構和保險機構加強信用監管，嚴格防范并依法懲戒交易擔保違法失信行為。

原文鏈接： 完善招標投標交易擔保制度 推進招標投標交易市場化電子化法治化水平——《國家發展改革委等部門關于完善招標投標交易擔保制度進一步降低招標投標交易成本的通知》解讀之八