加快建設全國統一大市場，對《招標投標法》修訂以及地方招標投標立法的理念和內容提出了新的更高要求。本文通過對某地區招標投標地方立法及實施中存在的問題進行分析，提出統一大市場背景下完善招標投標地方立法的建議。

一、省級招標投標地方立法的現狀

  《招標投標法》是規范地方招標投標活動的重要立法依據。在此基礎上，各省級人民代表大會相繼頒布了招標投標法實施辦法或實施條例，這些法規的發布實施對于規范地方招標投標活動發揮了重要作用。但是，隨著“放管服”改革的深入，國家對《招標投標法》等配套法規、規章和規范性文件進行了一系列修正和修訂，而有些地區的招標投標法實施辦法或實施條例并未進行過相應的修正或修訂，其內容已不能適應復雜多變的招標投標實踐活動。

二、招標投標地方法規實施中存在的問題

  通過梳理某地區招標投標法規及其實施情況，發現其存在如下問題。

  （一）強制招標內容和標準與國家立法規范及趨勢不相適應

  較早制定的省級招標投標地方法規中對強制招標內容和標準的相關規定，與國家相關法規存在較大差別。主要表現在：國家對依法必須進行招標的大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的項目范圍規定較窄，而該地方法規的標準較為寬泛；對“使用國有資金投資或者國家融資的項目”標準規定不明確；關于必須招標項目的標準規定較為復雜且與國家規定存在沖突。

  （二）未能妥善處理好政府管理與市場競爭之間的平衡關系

  地方政府行政管理的重心尚未實現從事前審批核準向事中事后監管的轉變，未能充分發揮市場配置資源的決定性作用，在招標投標監管中過于強調行政監管意識，弱化甚至未能發揮政府服務功能，從而使制度性交易成本居高不下。主要表現在：部分行政主管部門強制要求非國有資金投資項目必須在限定的交易中心（平臺）交易；要求建設單位向行政主管部門提供立項和規劃批復手續、資金到位證明、發包申請備案、施工合同備案等無法律依據的相關材料，這實際侵害了社會資本投資項目建設單位享有的發包自主權，不利于營造公平、公正和充分競爭的市場營商環境。

  （三）省域內各類公共資源交易中心（平臺）未徹底進行整合

  早在2015年《國務院辦公廳關于印發整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案的通知》（國辦發〔2015〕63號）就要求整合分散設立的工程建設項目招標投標等各類交易平臺，積極有序推進公共資源交易納入統一平臺體系。然而，從調研所獲得的信息來看，該地的公共資源交易中心（平臺）建設和整合工作還沒有完全落實到位，存在公共資源交易中心（平臺）場所功能不全，不能滿足電子化開標、評標、監督需要的情形以及交易平臺與省級電子招標投標公共服務平臺及“中國招標投標公共服務平臺”對接不暢、依法必須招標的項目未能在公共資源交易中心（平臺）進行交易等問題。

  （四）招標投標活動中仍設置不合理不合法的投標條件

  調研中，正在進行的招標投標活動仍普遍存在招標人設置“投標報名”環節和報名期限，強制要求投標人提供營業執照、資格證、項目經理證、企業業績、當地注冊登記文件資料等或者在開標、評標環節要求投標人提供營業執照、資格證等材料原件的情況，違反了《招標投標法》關于“依法必須進行招標的項目，其招標投標活動不受地區或者部門的限制”的規定。

  （五）招標投標地方立法與推行工程總承包模式不相適應

  隨著《住房城鄉建設部關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》（建市〔2016〕93號）等加快推行工程總承包模式的相關規定出臺，地方立法中亟需完善與工程總承包相關的招標投標制度，比如“除以暫估價形式包括在工程總承包范圍內且依法必須進行招標的項目外，工程總承包單位可以直接發包總承包合同中涵蓋的其他專業業務”，而較早制定的地方性立法中對此并無明確。

  此外，由于該地區地方法規的制定時間較早，還存在諸如實現招標投標交易全過程電子化及推行網上異地評標進展緩慢、簡化招標投標程序不力等問題，與國家招標投標立法制度及建設統一大市場等新要求不相適應。

三、完善招標投標地方立法規范的建議

  通過系統查閱大量的法規及規范性文件，結合招標投標活動實踐及調研情況，筆者提出以下思考和建議。

  （一）回歸本源，堅持程序法立法原則，進一步完善程序設計

  應基于“通過招標投標締約過程促進履約順利開展和締約方訴求良好實現”這一立法理念，依托市場制度環境，給予締約方更大自主權，釋放交易行為自由空間，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。因此，招標投標地方立法一方面要以規定主體的權利義務、職權職責為主要內容，另一方面也需用大量篇幅規定如何通過正當流程保證權利和職權得以實現或行使，義務和責任得以履行。

  （二）突出依法行政，適當減少行政直接干預，充分實現行政管理與市場監督的統一

  加快建設全國統一大市場背景下，針對地方政府過多行政干預招標投標活動的現狀，依法行政、規范行政監督是重中之重。過度的政府監管只能導致市場主體的職責被弱化，市場功能不能得到很好的落實，一定程度上制約了市場的活力。因此，招標投標地方立法應順應構建統一大市場和“放管服”改革的趨勢，轉變政府工作職能，大力規范行政監督，提高市場主體的職責意識，激發招標投標市場的活力，讓項目法人擁有更大的自主權和決策權。

  （三）大力推動和鼓勵全流程電子招標投標方式

  電子招標投標方式助推招標投標行業再上新臺階，但實踐中，招標投標領域的電子化推行情況并不理想。招標代理機構和其他第三方機構對招標投標電子化的認識不夠，受傳統觀念影響及網絡技術不過硬，往往使得電子招標投標浮于表面。新冠肺炎疫情為電子招標投標方式提供了發展機會，且電子招標投標方式可以打破地域壁壘，因而，地方立法應予以積極回應，將全流程電子招標投標納入立法中，成為縮短招標周期的有力措施。

  （四）妥善處理好招標投標法律制度與政府采購法律制度的關系

  招標投標制度產生的最初目的是為解決基礎設施建設領域的腐敗和公平競爭問題，而政府采購制度則是規范政府部門公共支出管理的重要手段。兩種法律制度存在立法初衷和所在領域、適用主體、盈利性質、管理體制、政策導向、市場開放程度等多方面差異，導致兩法在實施中存在沖突，主要表現在政府采購工程招標領域。對此，地方立法中應明確政府采購工程項目應適用招標投標制度相關規定，同時對于規避招標投標制度而選擇性適用政府采購法律制度的行為，由地方財政部門和發展改革部門協同解決。

  當然，招標投標地方立法還需要在規范限制或排斥投標人企業組織形式、所有制、規模等多個細節性問題上，遵循建設全國統一大市場相關文件精神要求，完善規范條款內容，從而減少地方政府的過度干預，充分發揮市場機制作用，推動招標投標活動完成從“拼價格”向“拼質量”的轉變。

四、結語

  招標投標地方立法在理念上要順應“放管服”改革重大舉措及建設全國統一大市場對開放、包容、公平、公開等市場制度規則的要求；在內容上要遵循國家立法規范，充分發揮自主精神，因地制宜，合乎上位法又能適應當地經濟社會發展需要，從而為地方招標投標活動保駕護航。

原文鏈接： 加快建設全國統一大市場背景下招標投標地方立法的完善