中國超大特大城市推進“平急兩用”公共基礎設施建設——

  “平急兩用”，怎樣用？

  金海湖是北京市平谷區一處風景秀麗的旅游景點。這里的部分村落、酒店承擔著特殊功能——平時是熱熱鬧鬧、放松身心的休閑居住場所，一旦有自然災害等突發情況，則可以通過快征、快調、快轉，迅速轉換為應急設施。這就是“平急兩用”公共基礎設施。

  今年以來，中國超大特大城市積極穩步推進“平急兩用”公共基礎設施建設，在經驗推廣、場景構建、項目推進等方面取得積極進展。

  補齊城市應急能力建設短板

  “平急兩用”并非新概念。2021年，中共中央、國務院印發的《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》提出，推廣實施公共設施平急兩用改造，提升平急轉換能力。

  今年二季度以來，針對經濟運行出現的新變化，國家發展改革委等部門謀劃實施了一批儲備政策，為經濟持續恢復提供有力支撐。超大特大城市“平急兩用”公共基礎設施建設是其中重要一環。

  國家發展改革委“平急兩用”設施建設現場會進一步明確了“平急兩用”設施相關概念：這類設施平時具備旅游、康養等功能，遇重大公共突發事件時可立即轉換為應急場所。

  國家發展改革委有關負責人在會上表示，“平急兩用”型設施建設是系統工程，要將“平急兩用”理念融入城市整體規劃，處理好政府與市場的關系、成本與收益的關系、“平”時與“急”時的關系。

  業內人士分析，“平急兩用”公共基礎設施將平時使用和應急使用有機結合，從而打造一個既具備日常運營功能、又具備應急響應能力的基礎設施系統。這類設施能夠有效補齊超大特大城市應急能力建設短板，同時提升超大特大城市旅游、居住品質，更好統籌發展和安全問題。

  目前，各地“平急兩用”設施的“平”時用途大多與傳統公共基礎設施相近，如公園、體育場館、賓館酒店等，“急”時則可滿足疫情、地震、洪災、火災等緊急情況發生后的應急隔離、臨時安置、物資保障等需求。

  業內人士介紹，傳統基礎設施建設主要考慮平時使用需求，而“平急兩用”公共基礎設施要求在平時和應急情況下都能發揮效能，從而有效提高使用效率和公共安全保障能力。這就需要在交通領域興建并完善應急使用的道路、隧道、橋梁等，在能源領域建設兼具日常和應急能源供應的能源設施，在通信領域構建具有備份功能的通信網絡等。

  浙商證券首席經濟學家李超認為，推進“平急兩用”公共基礎設施建設，一方面體現了“統籌發展與安全”的政策思路，將推動超大特大城市提升防災避災能力、補齊公共衛生短板、更好應對突發緊急事件；另一方面，體現了中國城市更新舉措的落實落細，在改善人居環境、健全民生保障等方面具有重要意義。

  超大特大城市引領示范

  “平急兩用”公共基礎設施怎樣建？國家發展改革委要求，在“平急兩用”公共基礎設施建設中，超大特大城市要發揮引領示范作用，創造更多可復制、可推廣的典型經驗。

  為什么對超大特大城市來說，建設“平急兩用”設施更重要？據有關方面介紹，超大特大城市人口規模大、城市分工細，遇到突發事件，更容易受到沖擊，出現設施和能力不足、應急標準不足等問題。

  國務院規定，城區常住人口500萬以上、1000萬以下的城市為特大城市，城區常住人口1000萬以上的城市為超大城市。住房和城鄉建設部10月13日發布的《2022年城市建設統計年鑒》顯示，國內超大城市有10個，包括上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津、東莞、武漢、杭州；特大城市有9個，包括西安、鄭州、南京、濟南、合肥、沈陽、青島、長沙、蘇州。

  其中部分城市已開始布局。今年4月，四川省成都市發改委對新都區的設施轉型進行了經驗分享；6月，北京市平谷區政府針對“平急兩用”健康隔離設施的設計和實施發布了指導意見，確定10個重點推進類項目。

  總結有益經驗——許多“平急兩用”設施的建設經驗來自“平急轉換”。新冠疫情防控平穩轉段后，方艙醫院等防控設施如何從“急”向“平”轉型？將機場專班隔離點健康養老中心升級改造為區醫院發熱門診和亞定點醫院；在城市社區建立集裝箱基層綜合性公共服務點，將隔離點集裝箱改造為公共驛站；將核酸采樣艙改造為司機之家、執勤崗亭、便民發熱診療服務站、志愿者工作站等；將集裝箱房屋改造成農業企業總部、農業專家工作站，打造“箱”式農業實驗室、植物工廠、農業育種站甚至融合文創、美食、休閑娛樂等功能的鄉村振興項目……拓展利用“急”時設施功能，成都市新都區等地的探索，為全國范圍內“平急兩用”設施建設提供了經驗，并獲得國家發展改革委的肯定和推廣。

  打造示范場景——北京市平谷區為探索“平急兩用”設施建設打造5個應用場景，包括“平急兩用”京平綜合物流樞紐、“平急兩用”新型鄉村社區、“平急兩用”鄉村休閑綜合體、“平急兩用”承平高速金海湖服務區和“平急兩用”鄉村振興金海湖核心區。例如，“平急兩用”鄉村休閑綜合體盤活閑置集體經營性建設用地，建設“橫過來的五星級鄉村度假酒店”，因其相對獨立、房間密度低等特點，從而具備了“平急兩用”的功能。

  加快項目推介——近日，湖北省武漢市舉行“平急兩用”公共基礎設施建設項目推介會，涉及文旅、城郊大倉等23個項目被推介，總投資162.5億元，木蘭花鄉酒店、民宿生態旅游度假區等6個項目現場進行了授信簽約。會上，20個“平急兩用”項目業主單位與6家銀行達成合作意向，涉及的20個項目計劃投資金額132億元，授信簽約金額74.5億元。“武漢市將合力建立‘平急兩用’公共基礎設施項目用地、規劃聯審、施工圖聯審和聯合驗收等機制，項目審批能減則減、能快則快，推動項目早開工、早見效。”武漢市發改委相關負責人說。

  充分調動民間投資積極性

  超大特大城市的“平急兩用”公共基礎設施建設，正成為推動中國固定資產投資增長的新看點。

  中國銀行研究院研究員葉銀丹表示，推進“平急兩用”公共基礎設施建設，是中國繼促進家居消費、強化小微企業融資支持等措施后，在擴投資方面出臺的又一有力舉措，體現了本輪穩增長政策的連續性，有助于全面提振市場信心。

  “平急兩用”公共基礎設施建設，注重盤活城市低效和閑置資源，同時依法依規、因地制宜、按需新建相關設施。在此過程中，民間資本將“挑大梁”。國務院明確，要充分發揮市場機制作用，加強標準指引和政策支持，充分調用民間投資積極性，鼓勵和吸引更多民間資本參與“平急兩用”設施的建設改造和運營維護。

  據了解，目前公共基礎設施建設，民間投資參與較少。專家指出，“平急兩用”既有商業價值，更有公益屬性，調動民間投資積極性參與其中，有利于發揮好相關設施“平急兩用”中的商業價值，更好地引導金融機構和民間資本投向“平急兩用”公共基礎設施的建設與維護運營，促進“平急兩用”公共基礎設施的快速發展和功能發揮。

  財政資金也將發揮重要作用。今年四季度，中央財政增發2023年國債1萬億元，增發的國債全部通過轉移支付方式安排給地方，集中力量支持災后恢復重建和彌補防災減災救災短板。業內人士認為，隨著積極財政政策穩經濟力度加大，“平急兩用”設施、城中村改造、保障房建設等將成為促投資的重要著力點。

  業內已注意到“平急兩用”建設過程上所蘊含的投資機會。“推進‘平急兩用’公共基礎設施建設，有望增加醫療、排水、裝修等行業企業發展機會，并對設計規劃、材料供應、施工建造、管理維護等產業具有較大拉動作用。”葉銀丹說。他預計，下一步，各地將以“平急兩用”公共基礎設施建設為抓手，推出一批盈利前景好的項目，金融機構也將加大對“平急兩用”公共基礎設施建設的信貸投放力度。同時，PPP模式有望在“平急兩用”公共基礎設施建設中發揮更大作用，從而有效拓寬民間投資領域，實現政府規劃急用場景、民間資本開發商業用途的有機結合。（記者 汪文正）

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